专家谈丨如何推进应急管理现代化？
应急管理是国家治理体系和治理能力的重要方面。国家治理要实现现代化，应急管理也必须实现现代化。
当今时代，系统性风险和复杂突发事件迫使我们必须健全应急管理体系，全面提升系统性风险治理水平，着力增强完成急难险重任务的能力，其关键路径就是深化应急管理体制改革。
由中国人民大学公共管理学院教授王宏伟撰写的《健全应急管理体系探析——从制度优势到治理效能》一书，对我国应急管理改革进行了全方位的审视和深入的剖析。
作为一场无先例可循的创新式改革，应急管理改革的成效、挑战、前景何在？作者尝试站在应急管理现代化的大视角，对这些问题进行回应与解答。
《健全应急管理体系探析——从制度优势到治理效能》
王宏伟著
应急管理改革成效显现
2018年春天，我国将11个部门的13项职能加以整合，组建全新的应急管理部。立部以来，应急管理部扛起防范化解重大安全风险的首要职责，边改革，边应急，在组织体系、统筹协调、救援力量、法制建设等方面都取得了令人瞩目的显著成效。
在组织体系方面，我国应急管理新体系的“四梁八柱”已经确立。2019年，地方应急管理部门纷纷挂牌成立，上下形成一个统一协调、运转高效的内部系统。国家加强了对地方应急管理的指导，同时发挥地方的积极性。当可以预测的重大灾害发生之前，应急管理部派出前方工作组，协助地方做好应急准备工作。当灾害发生后，前方工作组立刻转为救灾指导组，就地指导地方开展救灾行动。
在统筹协调方面，我国整合了国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会等五大议事协调机构，办公室均设在应急管理部。同时，应急管理部与多个部门建立起联合会商研判与协同响应机制，综合协调能力得到大幅度的提升。
在救援力量方面，我国初步形成以国家综合性消防救援队伍为主力、以军队非战争军事行动力量为突击、以各类专业救援队伍为协同、以社会应急队伍为辅助的中国特色应急救援力量体系。应急救援队伍正按照“专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强”的原则持续、健康发展，形成共同应对重大突发事件的强大合力。
在法制建设方面，我国对《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国森林法》进行了修订，并在着手制定《应急管理法》《应急救援组织法》等新法，印发实施了《关于深化消防执法改革的意见》《生产安全事故应急条例》等重要文件。这些应急管理的法律法规不断完善，极大提升了应急管理的法治化水平。
除此之外，我国应急管理的信息化程度明显提高，现代高科技为应急管理插上了腾飞的翅膀。
事实证明，以上各项改革措施与成效，极大地推动了我国应急管理现代化进程，增强了应对复杂性风险挑战和突发事件的能力。
应急管理改革面对挑战
复杂性突发事件的应急管理是无边界的，而应急管理相关部门的职责却是有边界的。无边界的应急管理工作不能单单依赖应急管理部一家之力，需要多元主体协同努力，共同构建起一个全方位、全过程、多层次的综合性应急管理体系。
在我国，高层领导主持的集体决策会议、设立议事协调机构、部际联席会议、部门协议等，都是我国破解横向部际协调难题的常用方法。在新一轮行政体制改革中，应急管理部作为五大高层次议事协调机构的办公室，敢于协调、善于协调，充分发挥了综合优势。在当前特大洪灾应对行动中，防灾减灾救灾体制改革的优势得以显现，部门间、上下游、左右岸、干支流、军队与地方、政府与社会力量的协同程度很高。但是，随着改革的持续推进，五大议事协调机构需要进行合并精简，因为其领导、成员以及运行机理大致相同。
从内部来看，应急管理部门整合了自然灾害与事故灾难应对两大职能，涉及11个部门的13项职责。如何进行有效地整合，以催化“化学反应”？这也是一个难以绕开并需要久久为功的重大问题。
推动应急改革走向深入
改革遭遇的问题，必须以深化改革的方式加以化解。
为了凸显综合优势，我国需要进一步整合高层次议事协调机构。《健全应急管理体系探析》一书创新性地提出3种参考方案，即“四指并拢”模式，保留国务院安全生产委员会，将其余四大议事协调机构合并为国家应急指挥总部；“握指成拳”模式，将五大议事协调机构整合，建立中央应急管理委员会；“大安全”模式，将应急管理纳入国家安全的框架中。
这3种模式各有优缺点：第一种模式简单易行，有利于综合性抗御各类自然灾害的统筹，但不能涵盖应急管理部主责应对的安全生产事故；第二种模式覆盖面广，甚至可以涉及Na-tech（自然灾害诱发事故灾难）事件，但需要较大程度地突破现有体制的坚冰；第三种模式的优点是站位较高，但国家安全主要关注的是政治安全，与应急管理之间存在着一定的落差。无论未来做何种整合，其目的是提升国家整体应急管理能力，强化协调合作。
同时，《健全应急管理体系探析》一书指出，产生“化学反应”的关键在于：加强对应急管理基础知识、基本理论的认识，全员转变思想、更新观念；进一步加强应急制度的整体设计，实现应急话语的整合；完善利益协调机制，建立科学、合理的绩效评价机制；打造应急管理部门的特有组织文化。这些观点既切中实际，又颇有见地。
未来，中国不仅要保持应急响应方面的制度优势，还要注重在风险预防与准备等应急管理全过程中彰显制度优势，其具体措施包括：
第一，建立综合性应急管理体制，探索构建常态化高层次协调机构；第二，提升急难险重任务处置能力，将常态救灾与非常态救灾整合起来；第三，加强应急信息管理，从内紧外松模式变为内外沟通模式；第四，强调社会力量参与，完善社会动员机制，发挥多元主体的作用；第五，加强区域应急管理协调，构建京津冀、长三角、粤港澳大湾区的有效应急联动机制；第六，提升基层应急管理能力，为基层赋能，夯实应急管理基层基础；第七，强化国际应急管理合作，提升国际人道主义救援能力，为构建人类命运共同体而努力奋斗。
正如《健全应急管理体系探析》书中所言，应急管理是一门追求止于至善但又常常充满遗憾的艺术。越是面对风险挑战，就越是要善用制度优势，并不断将制度优势转化为治理效能。推动应急管理改革、健全应急管理体系就是制度优势与治理效能之间的转换过程，而这一过程也是应急管理现代真正意义所在。
来源：《劳动保护》杂志2020年第10期“特稿”栏目《以深化改革推进应急管理现代化》，有删节。本文作者袁振龙，系北京市社会科学院研究员，首都社会治安综合治理研究所所长。
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